Тимофей Нижегородцев: нормативные правовые акты Минобрнауки России должны содержать четкие определения понятий, некорректное употребление которых может нарушить конкуренцию на рынке издания школьных учебников

14 декабря 2011 года на Экспертном совете при ФАС России по развитию конкуренции в сфере образования состоялось обсуждение проблем развития конкуренции на рынке производства школьных учебников. Обсуждение вызвано жалобами, поступающими в ФАС России, на высокую стоимость школьных учебников и их низкое качество.

В заседании Совета приняли участие представители Минобрнауки России, Рособрнадзора, Департамента образования г. Москвы, книгопечатных издательств, руководители образовательных организаций, авторы школьных учебников.

В настоящее время экспертиза школьных учебников для включения их Министерством образования и науки Российской Федерации в федеральный перечень учебников, рекомендованных и допущенных для использования в образовательном процессе, проводится по заказу юридических и физических лиц. Учитывая, что на экспертизу принимаются только оригинал-макеты с иллюстрациями, стоимость подготовки учебников и стоимость их экспертизы, не регулируемая Минобрнауки России, может составлять для предметной линии учебников (все учебники одной ступени по одному предмету) до 1,5 млн. рублей, а для системы учебников (все учебники одной ступени по всем предметам) до 16 млн рублей. Провести столь дорогостоящую экспертизу авторам учебников, конечно, не под силу. Учитывая, что экспертизу предметной линии или системы учебников заказывают и оплачивают издательства, то и все права на эти учебники оказываются у них.

В соответствии с Законом об образовании государство берет на себя финансирование расходов на учебники и учебные пособия. Цена вопроса составляет более 7 миллиардов рублей из бюджетов всех уровней. 

Таким образом, за бюджетные средства на рынке издания учебников разворачивается серьезная конкуренция. Участники заседания представили доказательства того, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования в нарушение закона об образовании и закона о защите конкуренции дают указания школам о приобретении учебников, входящих в так называемые «системы учебников» в ущерб иным, входящим в федеральный перечень учебников, учебникам. 

При обсуждении основной темы участники заседания затронули и проблемы, связанные с вариативностью образования. В условиях миграционных процессов населения России особенно важной является необходимость сохранения единства образовательного пространства. Для того чтобы сделать менее травмирующим для ребенка переход из одной школы в другую, необходимо, чтобы в системе общего образования присутствовало единство образовательных циклов дисциплин. 

Вместе с тем развитие образования требует вариативности содержания в рамках единого образовательного стандарта и должно идти в ногу с развитием общественных отношений, техники и технологий. В связи с этим возникает необходимость выбора учебников для школ разного типа, вида, специализации, профессионального предпочтения учителей и т.д. 

В отношении модели проведения экспертизы учебников участники заседания выказали ряд предложений, в том числе: 

- необходимость усиления ответственности Минобрнауки России за качество содержания школьных учебников. Для этого экспертиза учебника должна проводиться не только на его содержательную составляющую, но и на обеспечение сохранения единства образовательного пространства в Российской Федерации; 

- экспертиза учебников является составной частью государственной функции Минобрнауки России - «Самостоятельно принимает нормативные правовые акты, утверждающие ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию». Таким образом, необходимо утвердить обоснованные тарифы на проведение экспертизы школьных учебников, чтобы в себестоимость учебника не входили немотивированно большие суммы, предъявляемые экспертными организациями, и разрешить проведение экспертизы рукописей (а не оригинал-макетов); 

- экспертиза учебника должна носить открытый характер, когда автор имеет возможность заявить свои возражения, в том числе в созданную при Минобрнауке России специальную комиссию. Эта комиссия (а не «специалист, ответственный за подготовку проектов федеральных перечней учебников», как происходит в настоящее время) принимает решение о включении (либо не включении) учебника в федеральный перечень учебников. 

- деньги на учебники должны выделяться школам в рамках подушевого финансирования, что существенно уменьшит коррупциогенность и сэкономит как бюджетные деньги, так и родительские на приобретение тех учебников, которые действительно нужны той или иной школе; 

- федеральный перечень учебников должен носить исключительно информационный характер. В нем должны быть равноценно представлены все учебники, имеющие одинаковые грифы. Желательно, чтобы в нем (по крайней мере, в электронной версии в интернете) также были представлены краткие аннотации учебников и сведения об издательстве, в котором их можно купить.

В заключение заместитель председателя Экспертного совета Тимофей Нижегородцев отметил: «Нормативные правовые акты Минобрнауки России должны содержать четкие определения понятий, некорректное употребление которых может привести к нарушению конкуренции на рынке издания школьных учебников, когда одни игроки рынка выделяются в ущерб другим. К таким относится, в том числе, понятие «система учебников». 

Кроме того, продолжил Тимофей Нижегородцев, возможности содержательной конкуренции уничтожаются требованием проведения экспертиз в привлеченных организациях с необоснованно высокой платой за экспертизу, порождающим монополизм отдельных издательств, имеющих в результате исключительные авторские права на издание учебников. Приобретение же их лоббируется органами власти (с учетом государственного финансирования школьных учебников), что приводит к установлению необоснованно высокой их стоимости. 

Учитывая, что школьный учебник для потребителя (школа, родители) по своим качественным характеристикам является товаром, не имеющим заменителя, каждое конкретное издательство, имеющее авторские права на издание того или иного учебника, входящего в завершенную предметную линию либо в систему учебников, является монополистом на рынке производства каждого конкретного учебника. В этой связи, ФАС России начала работу по изучению рынка школьных учебников, по результатам которого будет рассмотрен вопрос о включении издательств, осуществляющих издание школьных учебников, в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на указанном рынке долю более 35 %, отметил Тимофей Нижегородцев. 

Участники заседания согласились с тем, что разрешению проблем в школьном образовании будет способствовать создание дискуссионных площадок, где научное сообщество с привлечением общественности и при обязательном участии заинтересованных органов государственной власти будут широко обсуждать стержневые вопросы системы образования в стране.